111021 -
ILOn alkuperäiskansoja koskeva yleissopimus:
valikoituja pääkohtia

Jäsennyksen runkoon laatijalla on tekijänoikeus. Tekstiä ei saa laittaa ilman laatijan lupaa internettiin tai kenenkään kotisivuille.

1. ILO, Kansainvälinen työjärjestö

-Yhdistyneiden Kansakuntien erityisjärjestö nykyisin

-vanhin erityisjärjestö, perustettu alun perin jo 1919: yhteiskunnallisen rauhan turvaaminen päämääränä

-perustamisen tarkoitus oli parantaa työväestön yhteiskunnallista asemaa

-toiminta koostuu konferensseista, raporteista ja yli 200 yleissopimuksesta (conventions), joita valtiot voivat ratifioida sitomaan itseään ja vaikuttamaan lainsäädännössään

-toiminta rakentuu kokonaan kolmikantaperiaatteelle: työntekijät, työnantajat ja valtio

-myös alkuperäiskansojen suojelua varten on puolisen tusinaa työelämää koskevaa yleissopimusta saman teeman alla

-Suomi on jäsenvaltio mutta ei ole ratifioinut ko. yleissopimusta eli saattanut sitä osaksi kansallista lakia

2. Yleissopimukset alkuperäiskansoista

-niitä on kaksi: 1957 sopimus alkuperäiskansojen asemasta ja sen kehittynyt versio 1989 yleissopimus samasta asiasta; niitä kutsutaan myös järjestön oman tietopankin ILOLEXin numeron mukaan C 107 ja C 169, jotka siis viittaavat vain asemaan sopimusten syntyjärjestyksessä ja tallentamisessa

-niitä täydentää erillinen suositus samasta asiasta R 104 (ei ole sitova)

-maailman käytäntöä kuvaa erillinen Casebook ja yleissopimusta itseään erillinen Manual-käsikirja

-englannin kielinen yleissopimuksen otsikko kuuluu: The Indigenous and Tribal Peoples Convention

-yleissopimuksen on ratifioinut 22 valtiota, joissa Norja 1990 ja Tanska 1996 ovat mukana, mutta ei Ruotsi

-yleissopimukset ovat osa kansainvälistä oikeutta; ne ovat erityissopimuksia, mikä herättää kysymyksen niiden suhteesta etenkin Euroopan ihmisoikeussopimukseen

-ratifioitu yleissopimus on lain tasoinen säädös; valtio voi ratifioida yleissopimuksen sellaisenaan tai tekemällä siihen varaumia (reservations) asioista, joita se ei yleissopimuksesta noudata

3. Alkuperäiskansojen asemaa koskevan yleissopimuksen historiasta

-maaseudun olojen parantaminen oli alkuperäinen tarkoitus eli se oli vahvasti sosiaalinen tarkoitus

-siirtomaavalta oli riistänyt työvoimaa tässä suhteessa

-syntyi 1950-luvulla C 107 ja soveltui 27 valtioon lähinnä maissa, joissa oli heimoja (ei Eurooppa); jäi sitomaan ratifioineita valtioita

-C 107 perustui integraation ja uusi sopimus kulttuurien itsenäisyyteen, josta syntyi C 169, joka tarkisti 1989 C:107:n

-uusi yleissopimus koski lähinnä ns. kolmatta maailmaa (erityisesti Latinalainen Amerikka)

-pari perushavaintoa yleissopimuksen implementoinnista eri maissa: se on monimuotoinen prosessi hallintaan, lakeihin ja muuhun tehtävillä muutoksilla ja se on vaikea usein jo kielten määrän vuoksi, jos heimoja tai kansoja on kymmenittäin, se on lähes mahdoton, jos niiden määrä on 50 tai enemmän

-kun laadittiin uusi yleissopimus, lähtökohtamuutoksia olivat:
+irti integroinnista valtaväestöön
+kansan käsite irti kansainvälisoikeudellista sisällöstä
+haluttiin estää irtaantuminen valtiosta eli autonomia selvästi
+karkeasti yleissopimuksen kaksi osaa: maaoikeuspuoli ja työolosuhdepuoli

4. Alkuperäiskansoja koskeva yleissopimus 169

4.1. Käsitteistä lappalainen ja saamelainen

-Suomen perustuslaki (alun alkaen Hallitusmuodon muutos v. 1995) määrittelee: saamelaisilla on määritelty kulttuurinen itsehallintoasema, ratkaisu on syntynyt valtion yksipuolisesta tunnustamisesta; Suomen lain saamelaisen käsite ei perustu C 169:ään eikä perustuslaista (17,3 §) voida johtaa mitään suhteessa yleissopimukseen

-sittemmin tieteellinen tutkimus on muuttanut koko kuvaa saamelaisten oikeuksia koskevasta asiasta eikä määrittely ole mitenkään tyhjentävä; oikeus maahan ja veteen ei ole lainkaan kollektiivinen eikä etninen asia

-perustuslakivaliokunta ei ole tunnustanut mitään erillisoikeuksia suhteessa C 169:ään saamelaisten oikeuksista perustuslain kirjaimen tulkinnan yhteydessä lausuttuna (eli ei ole luvattu oikeuksien siirtoja tai luovutuksia tai omistusoikeutta muutoin)

-alkuperäiskansan merkitys nojaa kansainvälisoikeudelliseen määrittelyyn, joten kansallisesti sellaiseksi voidaan tunnustaa myös kveenit tai lappalaisten samanlaisen historiansa perusteella

-tältä osin siis sellaista, perinteistä alkuperäisyhteisöä ei vallitse Suomessa niin, että tältä osin yleissopimuksen kuvaamia olosuhteita koskevat edellytykset täyttyisivät, mikä erottaa yleissopimuksen soveltamisen alaa Suomessa muusta käytännöstä

-saamelaiskäräjälain (974/1995) 3 § saamelaisen määritelmästä kuuluu:
Saamelaisella tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, joka pitää itseään saamelaisena, edellyttäen:
1) että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään; tai
2) että hän on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa; taikka
3) että ainakin yksi hänen vanhemmistaan on merkitty tai olisi voitu merkitä äänioikeutetuksi saamelaisvaltuuskunnan tai saamelaiskäräjien vaaleissa.

-mikään määritelmä ei voi luoda oikeuksia tai oikeusasemaa sinänsä, se on aina kiinni todellisuudesta ja todellisesta historiasta

-lyhyt oppimäärä: 1. ennen saamelaistermiä puhuttiin vain lappalaisista (huom. nykyisin siis rekisterikäytäntö erottaa) ja saamelainen, poliittinen ideologia omi koko lappalaiskäsitteen ensin itselleen sille uutena käsitteenä, 2. sitten 1970-luvulla korostui uudelleen lappalaisen käsite ja samalla varmistui, että nämä käsitteet kietoutuvat toisiinsa ja alkoivat näytellä suurta roolia keskustelussa, 3. samalla yritettiin luoda keskustelulla tavoitetta, että vain saamelaisilla olisi tämän nimikkeen perusteella oikeuksia, joita tieteellinen tutkimus ei ollut voinut vahvistaa, 4. pyrkimys oli luoda yhteisestä perinteestä saamelainen kokonaisuus, joka ei ole kestävä ratkaisu kuten nyt tiedetään, 5. käsitteiden ero on kilpistyy yhtenä eroon alkuperäisyydessä: voiko vain toinen olla alkuperäinen, kun historia on osaksi samaa ja osaksi saamelaisilta puuttuu tieto siitä kokonaan varhaiselta ajalta, vaikka esimerkiksi porosaamelaisilla on juuria myös lappalaisuudesta 6. käsitteiden ero muodostuu yleisesti yhteiskunnallisista käytänteistä ja määrittelystä, joka voi nojata vain tieteelliseen pätevään tutkimukseen, mikä on osoittanut eron selviämisen kuvatulla tavalla, 7. lainsäätäjä ja korkein hallinto-oikeus (1999, yli tuhat pääasiassa kielteistä päätöstä) johtivat koko asian syvään kriisiin saamelaiskäsitteen rajoja vetäessään: se epäonnistui täysin ja seurauksena oli se, että historia sivuutettiin mutta vain väliaikaisesti, 8. lain nykyisen saamelaiskäsitteen voi todeta olevan keinotekoisen suhteessa historiaan kaikilta osin: se edellyttää saamen kielen hallintaa, tiettyä periytymistä ja veroluetteloon kuulumista

-tärkeä lisäys syyskuulta 2011 on se, että korkein hallinto-oikeus on 26.9.2011 asiakirjojen perusteella hyväksynyt eräitä tunnettuja lappalaisia saamelaisten vaalirekisteriin aiemmasta käytännöstään ja perusteluistaan poiketen: tämä tullee vaikuttamaan kansallisen ratifiointiin, koko saamelaisen määritelmän tulevaisuuteen ja alkuperäiskansan alaan

-osuuden lopuksi: saamelaiset eivät ole pohjoismaiden ainoa alkuperäiskansa, sillä jo ennen 1000-lukua alueella asuneita kveenejä ja finnejä esiintyy germaaniheimoina (Henrik Gabriel Porthanin kertoman mukaan); muutoin kveenihistoria sivuutetaan tässä

4.2. Soveltamisala ja tarkoitus

-lähes poikkeuksetta kansainvälisen sopimuksen vaikutukset perustuvat erilliseen ratifiointiin (Norja, Tanska) eikä yleissopimuksella ole muutoin vaikutusta

-ongelmaksi tulevatkin siten ratifioinnin vaikutukset kansalliseen lakiin ja toisaalta sopimusvelvoitteiden edellyttämät kansalliset toimet: peruskysymys on silloin alkuperäisen kveeniväestön oikeusaseman ja oikeuksien tunnustaminen, mikä olisi uusi asia ja periaatteellisesti suuri muutos aiempaan tilaan nähden

-Suomessa ratifiointi koskisi maaoikeuksia ja luonnonvarojen käyttöä ennen kaikkea, vaikka se nostaa muitakin kysymyksiä, jotka nekin ovat selvittämättä

-C 169:n mukaan hallituksilla on vastuu alkuperäiskansan tai heimon suojelusta, olojen kehittämisestä ja yhtenäisyyden turvaamisesta

-tämä herättää sen kysymyksen, perustaako hallituksen selvittämisvelvoite käännetyn näyttö- ja todentamisvelvollisuuden valtiolle sen omasta omistuksesta?: siihen tarvitaan olosuhdeanalyysi siitä, kuka mitäkin jo nyt omistaa ja kuka ei ole saanut hänelle kuuluvaa laillista oikeutta sekä kuka on saanut kenties enemmän kuin on oikeutettu saamaan

-tässä tarkoituksessa alkuperäiskansoilla pitää olla yhtäläiset oikeudet muiden kanssa, valtion pitää edistää näiden sosiaalisia, taloudellisia ja kulttuurisia oikeuksia ja perinteitä sekä instituutioita sekä poistaa taloudellisia eroja näiden ja muun väestön välillä

-kaikille tulee taata samat ihmisoikeudet

-lisäksi alkuperäiskansoihin pitää kohdistaa erityistoimia

4.3. Mitä tarkoittaa kansa ja alkuperäiskansa?

-seuraavat määritelmät on mainittu yleissopimuksessa:
1. heimolla tarkoitetaan valtiossa ryhmää, joka eroaa kansallisesta yhteisöstä muuten olojensa puolesta, joka kokonaan tai osin noudattaa omia perinteitä, tapoja, erityislakeja tai säännöksiä; tarvitaan vertailuja mitä oikeuksia on ja mitä ei erojen havaitsemiseksi
2. alkuperäiskansa on puolestaan valtiossa kansaa, joka asutti maata tai aluetta, kun siirtolaisuus/kolonalisaatio tai valloitus tapahtui, tai valtiota perustettaessa ne, jotka säilyttivät omat perinteensä ja instituutionsa joko kokonaan tai jotkut niistä riippumatta siitä, mikä heidän oikeusasemansa oli

-saamelaiset ja lappalaiset ovat olleet Suomessa saman kohtelun alaisia, esimerkiksi saamelaisilla on tiloja lähes 10 eri lain nojalla, myös porosaamelaiset saivat 1800-luvulla kruunun metsätorppia, jotka he muuttivat tiloiksi ja kaikilla on laajoja metsä-. ja kalastusoikeuksia esimerkiksi vesipiirien rajankäynnin perusteella

-tässä terminologiassa kansa ei viittaa lainkaan kansainvälisen oikeuden kansan määrittelyyn

-perusprinsiippi on siten se, että itse-identifioituminen on päälähde alkuperäiskansan käsitteelle; juuri tämän vuoksi Suomen saamelaiskäräjälain säännökset eivät vastaas C 169:n vaatimuksia sattumanvaraisine määritelmineen, minkä vuoksi tulkintakäytäntö on muuttumassa, mihin viitataan edellä

-korkeimman hallinto-oikeuden päätös 26.9.2011 taltio 2710 saamelaiskäräjien vaalirekisteriin pääsemisestä vaikuttanee melko suoraan ja epäsuorasti eri tavoin alkuperäiskansan käsitteen alaan Suomessa ja aiemmasta poikkeavalla tavalla; kun mainitussa päätöksessä asetettiin keskeiseksi kriteeriksi samaistuminen saamelaisuuteen ja sen kokonaisuus eikä vain lain määritelmän yksittäinen kohta ja siitä esitetty selvitys, ja tämä seikka nousee esille myös osana alkuperäisyyden arviointia ja siinä erityisesti nousee esille saamelaisuuden ja lappalaisuuden erot eri aikakausina, mikä pakottaa Suomen valtion ottamaan kantaa myös kveenien ja lappalaisten alkuperäisyyteen; lisäksi tapaus korosti hakijan omaa selvitystä asiassa

4.4. Keskeisiä säännöksiä

-vain C 169 tarkastelun kohteena

-asian kannalta kiinnostavia pääsäännöksiä on vain muutama; säännökset 20 artiklasta eteenpäin ovat sosiaalisia olosuhteita koskevia; Suomessa voidaan kysyä, miten sosiaalisia tai kulttuurisia oloja voidaan ylipäänsä tältä pohjalta parantaa perustasoltaan?

-erikseen yleissopimuksen kriittisistä säännöksistä jäljempänä

4.4.1. Kulttuuriset ja sosiaaliset oikeudet

-kieli on tärkeä suojattu kohde tasa-arvoisuuden kannalta

-muutoin elinolot määrittelevät säännösten soveltamisen; Suomessa täyttyvät nämä olot jo nykyisin; siten C 169 ei loisi saamelaisille uusia oikeuksia tässä suhteessa toisin kuin lappalaisille, joiden oikeuksista pitäisi säätää erikseen juuri kulttuurin suojan vuoksi

-hankalia yleissäännöksiä ovat heimojen ja alkuperäiskansojen eräiden tekojen kriminalisointia ja rangaistuksia määrittelevät säännökset, jotka ovat vieraita kehittyneelle, länsimaiselle oikeusjärjestykselle

-turvattujen oikeuksien väärinkäyttö on kielletty

4.4.2. Maanomistus

-maan käsite: maa viittaa yleissopimuksessa alueisiin, jota alkuperäiskansa asuttaa tai käyttää, 15 ja 16 artiklat käsittelevät luonnonvaroja

-etenkin 14 artikla nojaa seuraaviin peruslähtökohtiin alkuperäiskansan tai heimon maaoikeuksien (land rights) alkuperästä ja sopimuksen mukaisesta soveltamisesta: 1. omistus on ollut kollektiivista; tutkimus osoittaa, ettei Suomessa ole näin eikä se ole kieliperusteista myöskään, 2. omistuksesta voidaan osoittaa, kuten yleensä omistuksesta, yhtenäinen ketju todisteena; sellaista Suomessa ei ole voitu osoittaa edellisillä perusteilla, 3. maa on olennainen osa alkuperäiskansa identiteettiä samalla erillisen hallintakohteen lisäksi; myös lappalaisilla on todistettavasti Suomessa vastaavat oikeudet, 4. luonnonvarojen käyttöä ja hallinnointia koskeva vaatimus sidotaan omistukseen; jo nyt Suomessa kuullaan saamelaisia mm. metsän hakkuissa, 5. tältä pohjalta yleissopimus edellyttää, että valtio tunnustaa nämä oikeudet, luo sen mukaiset oikeusjärjestelyt ja hallinnolliset oikeudet

-Suomessa ei ole näyttöä yhdenjaksoisesta kollektiivisesta omistuksesta minkään keskeisen talous- tai lappalaisoikeuden osalta ja siten kulttuurin osatekijän omistuksesta, joten artiklan soveltamisedellytykset eivät täyty kuten on ollut Norjassakin asianlaita

4.4.3. Luonnonvarojen omistus ja hallinta

-15 artikla perustaa seuraavat oikeudet: 1. nämä oikeudet perustuvat todettuihin ja yhtäjaksoisiin maaoikeuksiin, joita ei ole tutkimuksessa voitu näyttää olevan Suomessa, 2. maaoikeus antaa oikeuden hyödyntää, hallinnoida ja säilyttää maassa olevia luonnonvaroja, 3. valtio voi nämä oikeudet ottaa itselleen ja korvata ne täysimääräisesti, jolloin valtion on järjestettävä maiden oikeuksien hallintaa varten menettelyt ja osallistumisjärjestelmät maa-alueet omistavien kanssa; miten nämä oikeudet voidaan antaa, jos niiden kohteena oleva maa ei ole kollektiivisesti ollut omistettu, jää epäselväksi

-Suomessa ei ole yleissopimuksen mukaista omistusoikeutta voitu näyttää vallinneen, joten tämän artiklan soveltamisedellytykset eivät täyty kuten on ollut Norjassakin asianlaita

-sekä Suomen Lapin kovassa nousussa olevan kaivosteollisuuden ja Ruotsin vastaavan toimialan vuoksi tämä kohta on erityisen merkittävä taloudellisesti; Suomen uusi kaivoslaki on lisännyt jo oikeuksia

-erityisen hämmentävää Suomessa on eräiden tapausten pohjalta se, että kerran suojelua varten lunastettuja yksityisesti omistettuja alueita on myyty Lapissa valtion ja Metsähallituksen toimesta ulkomaille muusta kuin yleisestä tarpeesta, minkä vuoksi ne oli ensin pakkolunastettu yksityisiltä

4.5. Yleissopimuksen valvonnasta

-jokaisen jäsenvaltion on alistuttava ajoittain toistettaviin raportteihin siitä, onko kansallinen lainsäädäntö yleissopimuksen mukainen ja mikä on sen soveltamiskäytäntö, sekä antaa itsekin raportteja siitä

-yleissopimuksia arvioidaan säännöllisesti

-yleissopimusten valvontaa varten oma on erityiselin asiantuntijakomitea, jonka työmenetelmiä ovat havainnot, sen suorat kysymykset ja vaatimukset hallituksille

-ILOn perussäännössä on säädetty erillisestä valitusmekanismista jolla saa yleissopimuksen soveltamisen tutkittavaksi

-alkuperäiskansa voi saada asiansa kuultavaksi teknisen yhteistytön kautta, työntekijäin järjestön ja edustajan (ei siis omaa asemaa kolmikannassa) kautta sekä saamalla informaatiota kielellään sekä hallitusten ja alkuperäiskansan yhteistyöllä

5. Johtopäätöksiä

-C 169 ei edellytä kansallisen historian uudelleen määrittelyä tai historiallisen taustan uutta tulkintaa

-C 169 ei edellytä minkään oikeuden siirtämistä kenellekään

-C 169 asettaa maaoikeuksille tiukat näyttövaatimukset pitkäaikaisesta täydestä näytöstä maan omistukseen mikä ei ole tutkittu totuus lainkaan Suomessa

-C 169 edellyttää muutenkin oikeuksilta näyttöä, jota ei ole ja voidaan kyseenalaista norjalaisen professori Carl August Fleischerin tapaan (2007), onko pohjoismaissa ollut yleissopimuksen tarkoittamaa elintapaa lainkaan

-C 169 ratifiointi on vapaassa harkinnassa; mikään perustuslain säännös ei sitä edellytä eikä myöskään kansainvälinen muu velvoite

-yleiset huomautukset yleissopimuksen ratifiointia ajatellen:1. ratifiointi ei voi loukata tai muuttaa kenenkään yksilön oikeuksia mitenkään velvoitteidensa vuoksi, 2. sen ratifiointi ei edellytä yhdenkään omistuksen siirtoa muulle, 3. itse asiassa koko yleissopimus ei mahdollista eikä lähde sellaisesta, ettei jonkun muun ryhmän oikeuksia olisi täysin toteutettu, 4. muutenkin koko yleissopimuksen maata ja luonnonvaroja koskeva osuus on irrallaan kaikesta muusta ihmisoikeusajattelusta ja sääntelystä tyhjentävästi eikä voi ulottua sellaiseen lainkaan, vaikkakin korostaa alkuperäiskansan osallistumisoikeuksia itseään koskeviin päätöksiin, 5. se mitä on todettu omistuksesta rinnastuu täysin rekisteröityihin kalastus- ja metsästysoikeuksiin, joita tiloilla ja niiden omistajilla on yksilöinä Suomessa eli yleissopimus ei koske eikä saa niitä millään tavoin; tästä on vallinnut suuri käsitysepäselvyys Suomessa ja vallitsee edelleen

-ratifiointi ei tee saamelaisista tai lappalaisista heimoja; alkuperäiskansan määrittely on vaikeaa ajankohdan ja sopeutumisen sekä, kummankin omien yksityisten oikeuksien vuoksi

-ratifioinnissa ei voida lainkaan soveltaa toisen maan kokemusta sellaisenaan asian ollessa maakohtaisen: erityisesti Norjan menettelyn selostaminen kertoo suurista maakohtaisista eroista ja siitä, ettei yhtenäistä pohjoismaista saamelaishistoriaa ole todettavissa, mikä voidaan todeta Suomen syvällisen maaoikeustutkimuksen perusteella

-saamen kielellä ei ole ollut mitään roolia asutuksessa tai maaoikeuksien omistuksessa ja hallinnassa, joten saamelaismääritelmä ei voi olla perusteena mihinkään eikä ole todettu kollektiivista oikeutta vaan lappalaisoikeudet ovat yksilön oikeuksia todistettavasti ja kaikille

-saamelaisten ja lappalaisten välillä ei ole etnisiä eroja jo sen vuoksi, että he ovat sekoittuneet vuosisatojen aikana keskenään

-Suomessa ei voi olla kyse omistusoikeudesta lainkaan eikä todettu siihen rinnastettavaa oikeutta vaan vain valtion tunnustamat oikeudet luontaiselinkeinoihin ja vain saamelaisalueella (kolme pohjoisinta kuntaa ja Vuotson kylä Sodankylässä)

Pertti Eilavaara